XXI
созыв

№1 (001)
январь 2012
Газета депутатов Санкт-Петербургского городского Совета (Ленсовета XXI созыва)

Мысль  

Общественно-просветительское ежемесячное издание

XXI
веку

22-й год работы
на благо города
 
   
А.Сазанов. С Новым годом! С новым сроком!П.Цыпленков. Пожалте в ЗАКСВ.Антонов, А.Ливеровский. Ленсовет XXI созыва: попытка парламентаризмаГ.Васюточкин. Послесловие к выборам
И.Кучеренко. Из ментов в копы. Переодеться-то легкоЮ.Вдовин. Свободы слова мало не бываетМ.Горный. МСУ: чтобы не дожить до самоуправстваА.Сазанов. Колонка редактора. Теленавоз.П.Филиппов. Власть молчит. За власть ответим.
В.Монахов. «Право знать» - как фактор переменА.Трубин. Со времен Зощенко нас портит квартирный вопросС.Егоров. Что в конце тоннеля?М.Бегак. Главное - институты
А.Сазанов. Кафтан с барского плеча не жмёт?В.Холманский, Т.Стульнова. Годовалая полиция: авторитету полицейских мешают законы?М.Горный. Анатомия коррупции
Ю.Вдовин. Новое общественное телевидение? Или как?А.Трубин. Со времен Зощенко нас портит квартирный вопрос. Часть 2.В.Борисенко. «Велосипед» уже изобретён. Наш опыт у истоков ОМС.
 
Виктор Антонов, Алексей Ливеровский

Ленсовет XXI созыва:попытка парламентаризма


Summary In English



Осенью 2008 года почти во всех университетских центрах России проходили конференции, посвященные 15-летию принятия Конституции Российской Федерации. Доклады и кулуарные дискуссии отражали личные, научные и политические представления учёных не только о развитии конституционного права, но и о проблемах, связанных с периодом, предшествующим её принятию. Обсуждались московские (так сказать, федерально-властные) драматические события: выступление 20 марта 1993 года Президента Российской Федерации по центральному телевидению с проектом так и не опубликованного Указа, заключение Конституционного Суда от 23 марта 1993 года, уход В.Д.Зорькина с должности Председателя Конституционного Суда, приостановление деятельности Конституционного Суда, Указ Президента Б.Н.Ельцина №1400, расстрел Белого дома, сложная история создания проекта Конституции Российской Федерации и её принятие.

До сих пор учёные, политики, граждане, пристрастно и вдумчиво относящиеся к историческому процессу, тем более, происходившему на глазах нашего поколения, пытаются разобраться в причинах политического кризиса, послужившего толчком для проведения конституционной реформы.

Общепризнанного представления как в обществе, так и в научной среде об источниках той ситуации ещё не сложилось. Версии предлагаются самые разнообразные. Здесь и «долгое прощание» с коммунистической идеей, и борьба за власть между реформаторами и традиционалистами – всё это действительно имело место, как и якобы неприязненные личные отношения Б.Н.Ельцина и Р.И.Хасбулатова, но всё это никак «не тянет», с нашей точки зрения, на адекватное обоснование случившегося. Ничуть не умоляя «роли личности в истории» и, тем более, сложности революционного, по сути дела, разворота от формально социалистических отношений к отношениям свободы предпринимательской деятельности и рынка, хотелось бы выявить содержательные политико-правовые причины, которые привели к кризисной ситуации.

Вполне оправдано, исходя из трагической яркости московских событий, что все обсуждения и оценки касались исключительно московских коллизий, происходящих на самой вершине власти. При этом складывается впечатление, что вся остальная Россия, кроме участия во всенародном голосовании, впрочем, весьма сомнительном с точки зрения чистоты процедуры мероприятии, никак не воздействовала на содержание конституционного реформирования – на переход от одного государственного устройства к другому. Однако осознание и анализ процессов, происходивших в то время в регионах, в местных представительных органах государственной власти – Советах народных депутатов могли бы выявить общие для центра и регионов моменты, которые привели страну к конституционному кризису, отразились в принятой конституционной модели и, в конечном итоге, выразились как в позитивных, так и в негативных аспектах её реализации.

С этой точки зрения, возвращение к рассмотрению политико-правовой ситуации в Ленинграде, городе специфического конституционно-правового статуса и уникальной исторической судьбы, как нам представляется, может стать источником понимания правовой составляющей перестроечных процессов.

Что касается реализации Конституции Российской Федерации, то притчей во языцех был и остается вопрос о приходе политиков из Санкт-Петербурга в федеральную власть и влиянии их на государственно-правовое развитие России. Отметим, что абсолютное большинство «питерских москвичей», занимающих ключевые должности в современных органах федеральной власти, тем или иным образом были связаны с Ленсоветом XXI созыва.[1]

Ленсовет XXI созыва, представительный орган государственной власти города Ленинграда был сформирован в результате первых альтернативных выборов народных депутатов в 1990 году[2]. Это были действительно демократические выборы, однако устоявшееся название «первый демократический Совет» можно употреблять к данному созыву лишь условно. На самом деле, ленсоветовское большинство состояло не, как принято считать, из «демократов, захвативших государственную власть», а из граждан – неравнодушных и энергичных ленинградцев[3], которые понимали, что дальше так жить нельзя – их не устраивало ни экономическое состояние общества, ни существовавший политический режим. Выбранных депутатов, независимо от их убеждений, возраста и профессии, объединяло искреннее желание добиться изменения недостойной для современного цивилизованного государства действительности, поменять государственное устройство на более эффективное, при этом, они, как теперь стало ясно, использовали свои властные полномочия не для себя или своего бизнеса, а для общего блага. С сожалением приходится признать уникальность данного депутатского предпочтения для современных представительных органов государственной власти.

Отметим, что среди избранных 383 народных депутатов (при установленном составе – 400) 51% состояли в коммунистической партии[4],однако депутатов, которые хотели законсервировать предыдущий режим и государственное устройство, было всего 11 – членов коммунистической фракции «Возрождение Ленинграда». Это были не просто бывшие партийные функционеры, а вполне состоявшиеся на партийных постах хозяйственники, хорошо известные населению города. Они честно выиграли выборы, хотя коммунистам, и тем паче партийным функционерам, избираться в то время было сложно. Достаточно напомнить несколько известных не только в Ленинграде, но и в России фамилий депутатов Ленсовета, членов этой фракции: Дмитрий Николаевич Филиппов, Юрий Константинович Севенард, Владимир Яковлевич Ходырев, Георгий Степанович Хижа.

Если характеризовать остальной состав депутатов в политическом плане, то в ту пору партийно-фракционная структура представительного органа государственной власти в традиционно-парламентском смысле ещё не могла сложиться, поскольку процесс партийного строительства в государстве еще не начинался.[5] Процесс появляющихся и распадающихся депутатских образований носил по большей части спонтанный, ситуационный характер. И всё-таки, большинство депутатов Ленсовета составляли люди, с той или иной степенью тяготевшие к избирательному объединению «Народный фронт», явно демократического направления. Это были представители самых разных профессиональных групп: работники милиции, учёные, начинающие предприниматели, журналисты.[6] Естественно, что у каждого из них было собственное представление о происходящих событиях и о будущей работе, но все понимали, что, прежде всего, следует научиться принимать совместно решения так, чтобы могла быть услышана и учтена любая из депутатских позиций. Для этого необходимо было придумать или перенять процедурные правила, которые не мог подсказать предыдущий советский опыт.

При советской власти народные депутаты собирались на сессии 2-3 раза в год. Депутаты не отрывались от своей профессиональной деятельности. Состав народных избранников тщательно подбирался партийными органами в соответствии с определёнными квотами по количеству мужчин, женщин, рабочих, интеллигентов и обязательно приглашалось немного беспартийных. Разумеется, это были действительно известные, состоявшиеся в своих профессиях люди. Голосовали они, независимо от уровня Совета, единодушно, легализуя проекты решений, подготовленные соответствующими партийными комитетами в рамках реализации принципа демократического централизма, то есть, соблюдая неоспоримую иерархию волеизъявления партийных лидеров.

Естественно, за образцы регламентных норм, регулирующих принятие решений, депутаты Ленсовета XXI созыва сразу же в 1990 году взяли опробованные многолетием западной цивилизации демократические парламентские процедуры. Много времени — несколько месяцев (и это вызывало разочарование и даже негодование горожан, усердно подогреваемое оппонентами новой власти) — ушло на организацию работы: были выбраны руководители (в первое время сменные председатели заседания), созданы 25 отраслевых, постоянно действующих комиссий, принят регламент работы на сессиях, разрешен вопрос о подтверждении полномочий избранных депутатов.

Огромную роль в организации деятельности представительного органа государственной власти сыграла мандатная комиссия. В соответствии с действующим в ту пору законодательством Ленсовет-XXI самостоятельно подводил итоги выборов, а мандатная комиссия рассматривала жалобы на нарушение избирательного законодательства и принимала рекомендации о правомерности избрания каждого из 383 депутатов. Комиссия работала несколько месяцев. В результате были поддержаны почти все мандаты, и только результаты выборов в нескольких округах были признаны недействительными. Руководил мандатной комиссией профессор Ленинградского университета, хорошо известный в России учёный-правовед А.А.Белкин. Отметим, что юридические конструкции, разработанные мандатной комиссией, стали основой положений будущего избирательного законодательства Санкт-Петербурга. Мандатная комиссия участвовала в разработке регламента заседаний Ленсовета, вполне соответствующего уровню регламента европейского парламента. Члены мандатной комиссии руководили также парламентскими расследованиями, то есть создавали временные депутатские группы, осуществлявшие контрольную функцию по различным направлениям жизнедеятельности города. Интересны, а в правовом отношении уникальны, заключения мандатной комиссии, которые разрешали вопросы депутатской неприкосновенности в рамках действующего тогда законодательства, а также рекомендации по вопросам депутатской этики. Благодаря руководству профессора А.А.Белкина эти документы были совершенны в правовом отношении, а в политическом — нейтральны. Может быть, впервые в работе советских органов государственной власти наблюдалось верховенство права над политической целесообразностью.

Особо сложным и длительным стало разрешение вопроса о выборе председателя Ленсовета. Долгое время соревновались два кандидата: Пётр Сергеевич Филиппов и Марина Евгеньевна Салье — два популярных и уважаемых в демократической среде лидера. Оба депутаты Ленсовета и одновременно народные депутаты РСФСР. Однако это соревнование затянулось на несколько месяцев — стало ясно, что следует искать «стороннюю» фигуру (Это господа авторы «соврамши». Уже через пару недель после начала работы 1 сессии ещё в марте 1990 кто-то вбросил гнилую идейку позвать «варяга». Собчака избрали в мае 1990. Для сравнения, в ЗакС 1 созыва, где был депутатом г-н Ливеровский, председателя не могли избрать почти год! – примечание П.Цыпленкова). И такая кандидатура нашлась — народный депутат СССР Анатолий Александрович Собчак — профессиональный юрист, профессор Ленинградского университета. Пройдя через повторные выборы в одном из свободных мажоритарных округов, А.А.Собчак стал депутатом Ленсовета и сразу же выбран его председателем.

Необходимо отметить, что депутаты Ленсовета его «демократического крыла», а таких, как указывалось выше, было большинство, активно участвовали в предвыборной кампании А.А.Собчака в его округе и, образно говоря, «на руках внесли» желанного председателя в Мариинский дворец. Ещё бы, вся страна знала А.А.Собчака как одного из лидеров демократической оппозиции на Съезде народных депутатов СССР, блестящего оратора, да ещё и правоведа, а их так не хватало в среде реформаторов. Проблемы начались сразу же. Депутатский корпус Ленсовета позиционировал себя как коллегиальный орган парламентского типа. Разрабатывая процедуры принятия решений, депутаты особенно тщательно регулировали вопросы, связанные с равенством прав депутатов, отсутствием ограничений на высказывание позиций, на дискуссию как основу для принятия решений. С такой точки зрения председатель представительного органа — лишь спикер, то есть один из депутатов, которому поручено вести заседания, свято соблюдая нормы регламента и... не более того.

Анатолий Александрович Собчак совершенно не подходил для уготовленной ему роли. С его профессорским менталитетом, основанным на твёрдых, выработанных жизнью и преподаванием права установках, с его безусловной харизмой ему больше бы подходила роль лидера парламентского большинства или, ещё лучше, лидера оппозиции, а не организатора работы представительного органа и председательствующего на его заседаниях. (И опять-таки «профессорский менталитет» совершенно не причем. В характере первого председателя Ленсовета, попросту, преобладали высокомерие и эгоизм. Откуда об этом могли узнать ленсоветовцы, если видели лишь то, что показывали всем по телевидению? Ни А.А.Белкин, ни другие «профессора» из университета не предупредили нас. Постеснялись? – Примечание П.Цыпленкова).

На первом же заседании сессии Ленсовета, где стал председательствовать А.А.Собчак, он получил несколько десятков замечаний от депутатов за нарушение норм регламента. Видимо, с этого момента возникла и впоследствии лишь возрастала стена отчуждения между А.А.Собчаком и депутатским корпусом. Представляется, что дело было не только в специфических чертах характера Анатолия Александровича или во властных амбициях депутатов. Необходимо напомнить, что за стенами Мариинского дворца в то время рушился привычный людям советский мир, зарождались совершенно новые общественные отношения. При этом население города находилось в крайне бедственном положении — отсутствие продуктов питания, одежды, гиперинфляция. Мы потихоньку забываем, а молодые люди, может быть, и не знают, что творилось тогда: хлебные забастовки, табачные бунты, беспредел уличной преступности и, наконец, ГКЧП... А вся власть в городе и, значит, ответственность перед горожанами по действующему в то время законодательству легла на депутатов, на Ленсовет, единственный орган государственной власти в Ленинграде. Деятельность Ленсовета в то время регулировалась законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Необходимо отметить, что данный закон, а также закон РСФСР «О статусе народного депутата местного совета народных депутатов РСФСР» предоставлял Ленсовету, его депутатам чрезвычайно широкие властные полномочия. Большевики, в своё время, провозгласили: «вся власть Советам», на самом деле власть осталась за ними, а после 1990 года КПСС не стало, и власть Советов из формальной стала реальной (Опять неувязочка. Зачем авторы вводят в заблуждение студентов? В 1990 году КПСС ещё всевластвовала. Ленсовет отобрал власть у Обкома партии, осмелившись выпускать решения, «не согласованные» с партийными органами города. КПСС на территории России была запрещена лишь в конце августа 1991 года. – Примечание П.Цыпленкова).

Видимо, с этого момента возникла и впоследствии лишь возрастала стена отчуждения между А.А.Собчаком и депутатским корпусом. Представляется, что дело было не только в специфических чертах характера Анатолия Александровича или во властных амбициях депутатов. Необходимо напомнить, что за стенами Мариинского дворца в то время рушился привычный людям советский мир, зарождались совершенно новые общественные отношения. При этом население города находилось в крайне бедственном положении – отсутствие продуктов питания[9], одежды, гиперинфляция. Мы потихоньку забываем, а молодые люди, может быть, и не знают, что творилось тогда: хлебные забастовки, табачные бунты, беспредел уличной преступности и, наконец, ГКЧП…

А вся власть в городе и, значит, ответственность перед горожанами по действующему в то время законодательству легла на депутатов, на Ленсовет, единственный орган государственной власти в Ленинграде. Деятельность Ленсовета в то время регулировалась законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Необходимо отметить, что данный закон, а также закон РСФСР «О статусе народного депутата местного совета народных депутатов РСФСР» предоставлял Ленсовету, его депутатам чрезвычайно широкие властные полномочия. Большевики, в своё время, провозгласили: «вся власть Советам», на самом деле власть осталась за ними[10], а после 1991 года КПСС не стало, и власть Советов из формальной стала реальной.

Естественно, что в такой сложный период, особенно в ситуации несоответствия действовавшего законодательства социальным реалиям, властные решения должны были приниматься в ускоренном порядке, вынужденно волевыми и не всегда правообоснованными усилиями власти.

А депутаты пытались, как это принято у законодателей, создавать устойчивые правовые процедуры для разрешения насущных задач. Принятие решений затягивалось за счёт длительных, иногда малопродуктивных дискуссий. Более того, осуществлять принятые нормативные правовые решения было некому…

Как известно советское государственное устройство не было связано с реализацией принципа разделения государственной власти. Исполкомы являлись постоянно действующими органами местных Советов, руководство которых избиралось на сессиях Советов и работало на постоянной основе. Государственные служащие, работники Исполкомов осуществляли исполнительно-распорядительные функции, управляли жизнедеятельностью города. После выборов Ленсовета XXI созыва отраслевые органы управления (отделы Исполкома), по сути дела, прекратили свою управляющую деятельность. Был краткий период работы Ленсовета в условиях бездействия Исполкома (а, может быть, саботажа?), когда «вся власть» в городе действительно принадлежала депутатам, как нормотворческая, так и исполнительно-распорядительная.

Для решения конкретных вопросов, которые нужно было находить быстро и без помощи сотрудников старой администрации, образовывались временные депутатские комиссии:

по разработке предложений по выборам судей;

по рассмотрению вопроса о статусе Ленинградского телевидения;

по ленинградской прессе и Лениздату;

по вопросу обеспечения города продовольствием;

по изучению деятельности городского комитета народного контроля;

по вопросу о порядке продажи, сдачи в аренду и передаче зданий, сооружений, помещений;

по оценке состояния городского хозяйства.

Список названий этих комиссий наглядно указывает на разнообразие проблем, с которыми необходимо было справляться депутатам Ленсовета. И депутаты с огромным напряжением (и воодушевлением!) занимались несвойственной им деятельностью – осуществляли исполнительно-распорядительную функцию государственной власти.

Осенью1990 года члены старого Исполкома были освобождены от исполнения своих обязанностей депутатами и был выбран Председатель Исполкома А.А.Щелканов, однако формирование Исполкома продвигалось крайне медленно. Вопросы формирования «исполнительной власти» в городе буксовали – трудно было «налить молодое вино в старые меха». Ленсовет заработал как орган парламентского типа, а существующая структура старого Исполкома не соответствовала необходимой схеме управления хозяйством Ленинграда, новым социальным и политическим условиям. Депутаты нередко подменяли работников Исполкома, а Председатель Ленсовета А.А.Собчак не мог по факту разграничить властные полномочия с Председателем Исполкома А.А.Щелкановым и предлагал совместить в одном лице должности и полномочия председателя Ленсовета и председателя Исполкома.

Однако реальная политическая и хозяйственная жизнь города заставляла разделить правотворческую и исполнительно-распорядительную функции. Исходя из признания принципа разделения государственной власти, как одного из основных демократических институтов, депутаты[11] предложили выделить Исполком из структуры Ленсовета и создать самостоятельно действующий орган, осуществляющий исполнительно-распорядительные полномочия. Более того, депутаты настаивали на прямых выборах населением руководителя этого органа.

Советские законодатели, отказываясь от реализации принципа разделения государственной власти, называли государственные органы органами власти и управления, тем самым, подчеркивая, что Исполкомы, находящиеся под эгидой Советов, властью исполнительной не являлись.

Закон от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» уже в перестроечное время оставил подотчетность Советам народных депутатов орган управления – местную администрацию (ст. 29), установив определённый баланс между представительным органом власти – Советом и местной администрацией, который можно характеризовать, в том числе, следующими положениями вышеуказанного закона:

Совет:

утверждал должностных лиц местной администрации (кроме главы местной администрации, который выбирался путем всеобщих, прямых и равных выборов при тайном голосовании). рассматривал отчёты главы местной администрации. принимал решение о выражении недоверия главе местной администрации, иным руководителем органов и структурных подразделений местной администрации (в случае принятия решения о выражении недоверия главе местной администрации назначалось голосование о его отзыве, решение о выражении недоверия иным руководителям местной администрации влекло освобождение их от должности). отменял акты должностных лиц местной администрации, в том числе её главы (глава местной администрации мог опротестовать решения Совета в Совете, а в случае отклонения протеста – обращаться в судебные органы). Необходимо отметить также, что не только правовые акты Совета, но решения постоянных комиссий, вынесенные в соответствии с поручением Совета, были обязательны для исполнения государственными органами и общественными объединениями.

Особое значение имело то, что государственные органы и общественные объединения независимо от подчиненности и форм собственности, а также их должностные лица обязаны были по требованию постоянных комиссий в пределах компетенции Совета предоставлять безотлагательно необходимые документы.

Федеральный (перестроечный) законодатель, предлагая такую схему баланса представительных и исполнительных органов, отталкивался от «советского опыта», при котором действительной властью обладали именно структуры, выполняющие «под руководством коммунистической партии» исполнительно-распорядительную функцию. При этом в неформальном плане такая власть, по сути дела, была неограниченной, неподотчетной представительным органам – Советам. Более того, на всех уровнях государства, будь то СССР или Ленинград, вся система управления была построена в политическом и идеологическом плане на единовластии первого лица. Поэтому, пытаясь реализовать принцип разделения государственной власти, федеральный законодатель не рискнул установить полную самостоятельность исполнительных органов, как независимой ветви власти.

Понимая, что действовавшее в то время законодательство отдавало Ленсовету слишком значительные полномочия, мэр Санкт-Петербурга подготовил проект Положения, определяющий статус главы городской администрации, в котором функции Ленсовета сводились к совещательному органу при мэре Санкт-Петербурга.[12]. Однако депутаты Ленсовета направили делегацию в Верховный Совет РСФСР и, указав на расхождения проекта с положениями Конституции РСФСР, настояли на сохранении установленного баланса представительной и исполнительной ветвей власти, исходя из необходимости реализации принципа разделения государственной власти.

Совершенствовал свою структуру и Ленсовет. Новым председателем был выбран А.Н.Беляев, человек отнюдь не яркого темперамента, профессиональный экономист. Необходимо отметить, что он отдал много сил именно вопросам организации работы Ленсовета. Были образованы сначала Президиум Ленсовета, а впоследствии Малый Совет, которым были делегированы полномочия по принятию отдельных решений. Малый Совет обладал всеми полномочиями Ленсовета, за исключением, отнесённых законом к исключительной компетенции сессии Ленсовета. За Ленсоветом оставалось право отмены решений Малого Совета. Численность Президиума была маловата даже для принятия оперативных решений, а вот состав Малого Совета был выбран оптимально. Интересно, что было избрано 38 членов Малого Совета, что больше соответствовало установленному в последствии числу депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (50 депутатов).

Необходимо отметить, что организация Малого Совета была серьёзным шагом в повышении эффективности представительного органа государственной власти. Так, за неполные 2 года работы Малым Советом было принято 850 вполне выверенных в правовом отношении решений. При этом регламент заседаний Малого Совета был ещё более демократичным и чётким, чем регламент работы сессий. Право на высказывание позиции каждым депутатом, на дискуссию сохранялось, но ограничивалось жёсткими временными рамками, роль председательствующего оставалась формальной. Возможность вмешательства администрации в рассмотрение вопросов было сведено до минимума, однако время для пояснений по рассматриваемому вопросу представителей исполнительной власти не ограничивалось. Регламент был нацелен на конструктивную работу – никакие нелегитимные способы изменения повестки дня или порядка рассмотрения вопросов не признавались.

Очень скоро между мэром и Ленсоветом стали возникать конфликтные ситуации, в основе которых были не только различные представления о необходимом балансе представительных и исполнительных органов в перестроечный период, но и принципиальные разногласия во взглядах на дальнейшее государственное строительство. Ленсовет был сторонником централизованного правового регулирования и децентрализованного управления городским хозяйством. Глава исполнительной власти А.А.Собчак отстаивал своё право самостоятельного правового регулирования отдельных общественных отношений, имеющих принципиальное и стратегическое значение для города и связанных с распорядительной функцией исполнительной власти, например, таких как порядок распоряжения собственностью. Правовое регулирование депутатами, далекими от правоприменительной деятельности, с его точки зрения, носило умозрительный характер, а очень подробная регламентация правовых процедур, установленных депутатами, да ещё в рамках несовершенства федерального законодательства, по мнению А.А.Собчака, «связывало руки», не давало представителям исполнительных структур эффективно хозяйствовать, с их точки зрения правильно и быстро разрешать городские проблемы. [13]

Депутаты же исповедовали принцип разделения государственной власти в его классическом виде: представительный орган определяет порядок осуществления властной деятельности, а исполнительный орган действует в соответствии с установленными представительным органом процедурами, считали, что внятные и осмысленные административные процедуры не только «уберегут» чиновников от коррупции, но и в какой-то мере защитят их, действующих в строгом соответствии с установленным регулированием, от иногда незаслуженных упрёков граждан. При этом в отличие от традиционного понимания принципа разделения государственной власти депутаты настаивали на жёсткой подотчетности мэрии Ленсовету.

Было бы поверхностным рассматривать эту ситуацию как «конфликт коррупционных интересов» или как борьбу за власть. Вообще, при анализе государственно-властных отношений следует исходить из добросовестности как депутатов, так и чиновников. Такая оценка их деятельности объективно характерна, по крайней мере, для того периода. И А.А.Собчак, и должностные лица мэрии пытались в силу своих социальных представлений и профессиональных качеств совладать с невероятно сложной ситуацией, сложившейся в городе, найти подходы к решению совершенно новых для нашего государства проблем, связанных с управлением городским хозяйством, распоряжением собственностью. Разумеется, они вынуждены были идти на правовые компромиссы, они делали ошибки. Но это были ошибки, а не недобросовестные действия.

Также понятна негативная позиция А.А.Собчака и иных должностных лиц мэрии Санкт-Петербурга по поводу децентрализации хозяйствования, то есть передачи районным Советам части полномочий отраслевых комитетов городской администрации. Особенно болезненно этот вопрос воспринимался в Смольном, если дело касалось распоряжения собственностью, находящейся на территориях районов, а решения принимались районными Советами или районными Исполкомами.

Как известно, распоряжение собственностью является одним из инструментов управления. Представители исполнительной власти, разумеется, не могли отдать этот рычаг и, обделяя районные представительные органы полномочиями, прикрывались ссылками на необходимость сохранения единства городского хозяйства.[14]

Действительно, наибольшая напряжённость была в вопросах распоряжения городским имуществом, а также по процессу приватизации.[15]Число нарушений действующего законодательства должностными лицами исполнительной власти множилось, и Ленсовет вынужден был принимать решения об отмене отдельных распоряжений мэра. Надо отметить, что Ленсовет в полной мере осуществлял контрольную функцию, свойственную парламентам. Кроме депутатских групп, созданных для выполнения отдельных контрольных заданий, была организована Городская Контрольная комиссия Санкт-Петербурга, осуществляющая комплексную проверку деятельности мэрии, анализ правомерности и эффективности её хозяйственной деятельности, в частности, законности решений, принятых по вопросам продовольственного снабжения и социальной защиты населения. Отметим, что по результатам её работы Ленсоветом (28.02.1992 г.) было принято решение о целесообразности освобождения от должности мэра Санкт-Петербурга. Однако реализация этого жёсткого решения не состоялась, а 4 апреля 1992 г. правовой спор о компетенции между А.А.Собчаком иЛенсоветом разрешился, причём в пользу депутатов, когда вступил в силу закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», который вывел статус Санкт-Петербурга на уровень краев и областей и уточнил компетенцию Ленсовета по регулированию общественных отношений.

Ответом администрации было появление проекта Указа Президента с красноречивым названием «О полномочиях органов управления Санкт-Петербурга на период проведения экономической и земельной реформы». Данный проект отражал позицию не только А.А.Собчака, но и некоторых руководителей региональных органов исполнительной власти, которые выступили с просьбой в указном порядке приостановить действие ряда положений закона «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации».

Депутаты, рассмотрев на сессии проект Указа, подготовили заключение, в котором сделали вывод, что данный нормативный правовой акт в случае его принятия установит в Санкт-Петербурге режим авторитарной власти, неподконтрольной представительному органу государственной власти, что противоречит действующим конституционным положениям.

Депутатов тогда услышали, однако исполнительная власть «не сдавалась». В ноябре 1992 г. на подпись Президенту был представлен проект Указа «О создании Правительства Санкт-Петербурга». Реакция Ленсовета была также скорая: обращаясь к Президенту, депутаты указывали, что в соответствии с законом «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации» утверждение схемы управления городом входит в компетенцию Ленсовета, при том отмечали, что в течение длительного времени мэр Санкт-Петербурга не представляет в представительный орган разработанную им схему, как того требует закон. Внесение Законом от 09.12.1992 года №4061-1 изменений в действующую на тот момент Конституцию (основной закон) Российской Федерации – России подтвердило подотчётность администрации города федерального значения – мэрии Санкт-Петербурга Ленсовету (ст. 136.4).

Вначале 1993 года Ленсовет признал отчёт мэра Санкт-Петербурга о деятельности администрации по управлению городским хозяйством в 1992 г. неудовлетворительным.

Кризисная ситуация нарастала и в Москве. 20 марта 1993 года Президент России Б.Н.Ельцин, выступая по телевидению, огласил Указ, так и оставшийся неопубликованным, в котором вводился особый порядок управления «до преодоления кризиса власти», при этом заявив, что его сотрудничество с действующим депутатским корпусом невозможно.

Конституционный Суд РФ признал обращение Президента РФ не соответствующим Конституции РФ.

На18 сессии Ленсовет рассмотрел вопрос о мерах по выходу из конституционного кризиса. В своём решении Ленсовет выступил со следующими предложениями:

Созвать Конституционное Собрание из представителей регионов и федеральных органов власти.
Принять в 1993 году Конституцию Российской Федерации, определяющую правовое демократическое государство и ратифицировать ее большинством субъектов РФ.
Принять федеральный закон о выборах в новый двухпалатный парламент.
Провести досрочные выборы Президента и Парламента.
Провести досрочные выборы представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Однако питерские депутаты в очередной раз не были услышаны.

Далее рассмотрим цепь событий, предшествующих роспуску Ленсовета:

* 21 сентября 1993 года вышел Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

* 23 сентября 1993 года Малый Совет принял решение, в котором оценивал действия Президента Российской Федерации как государственный переворот, признал Указы Б.Н.Ельцина, принятые после 23 сентября 1993 года, не подлежащими применению на территории Санкт-Петербурга.

* 4октября 1993 года здание российского парламента было расстреляно из танков.

* 12 декабря 1993 года Малый Совет принял решение о проведении, по сути дела, референдума о доверии Санкт-Петербурга городскому Совету и о доверии мэру Санкт-Петербурга.

* Мэр отказался выполнить это решение. Малый Совет принял решение о совершении действий, необходимых для возбуждения административного производства в отношении мэра Санкт-Петербурга.

* И наконец, Указом Президента №2252 деятельность Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов была прекращена [16], а исполнение его полномочий до выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга передана мэру Санкт-Петербурга.

 

Подводя итоги вышеизложенному, заключаем: Ленсовет был распущен не потому, что этот орган олицетворял советскую власть и предшествующий режим с его тоталитарной подконтрольностью руководству коммунистической партии, не потому, что якобы «окопавшиеся» в Ленсовете традиционалисты препятствовали осуществлению в Санкт-Петербурге реализации либеральной и демократической концепции государственного устройства, провозглашенной перестройкой.

Ленсовет XXI созыва – реформированный в результате альтернативных выборов представительный орган государственной власти состоялся как профессионально и эффективно действующий «региональный парламент», реально представлявший активное большинство ленинградцев, настроенных на перемены в социальной ситуации. Его организационная структура и кадровый состав позволял в полной мере выполнять как правотворческую, так и контрольную функцию. Реализуя принцип разделения государственной власти, Ленсовет выделил из своего состава исполнительные структуры и создал должность высшего должностного лица исполнительной власти (так было и в России – Верховный Совет создал должность Президента РФ).

Однако советская конституционная модель (вся власть Советам!) предоставляла Советам весьма значимые правотворческие и контрольные полномочия, и новое постсоветское законодательство, принятое до конституционного кризиса, как на федеральном, так и на региональном уровне, в какой-то мере их подтвердило. Эти полномочия, которые, если их неформально использовать, с одной стороны, серьёзно ограничивали возможности чиновников по принятию самостоятельных, возможно эффективных решений, с другой стороны, препятствовали характерному для советского времени всевластию органов, осуществляющих распорядительно-исполнительную функцию.

Должностные лица советских органов управления плоть от плоти административно-командной системы, перешедшие в органы новой власти[17], не хотели, впрочем, и не умели работать по новым правилам. Да и лидеры исполнительной власти А.А.Собчак - в Санкт-Петербурге, Б.Н.Ельцин - в России, каждый на своём уровне возглавлявшие её, несмотря на декларируемую приверженность демократическим принципам, не могли не встроиться в систему единовластия и должны были ее утвердить.

Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 года определила наше государство не как парламентскую республику, к которой шло перестроечное развитие народовластия, а президентскую со значительными полномочиями первого лица.

Как не хочется признавать влияние человеческого фактора на исторический процесс, но приходится, оставаясь объективными, отмечать, что определенные черты характера Анатолия Александровича Собчака, несомненно выдающегося политического деятеля, сыграли определённую роль в событиях начала 90-х годов XX века в Ленинграде – Санкт-Петербурге. Впрочем, также как и личные качества Бориса Николаевича Ельцина определили политическую окраску событий в России того же времени.

Однако именно с этими лидерами связывали граждане свои надежды на будущее России.



Сноски

[1] Так, бывшими депутатами Ленсовета были Алексей Иванович Александров, Игорь Юрьевич Артемьев, Сергей Александрович Васильев, Николай Евгеньевич Конкин, Виктор Николаевич Монахов, Леонид Евгеньевич Пайдиев, Анатолий Васильевич Чаус, Владимир Евгеньевич Чуров, а если учесть работников аппарата и исполкома Ленсовета, то следует назвать имена Дмитрия Николаевича Козака, Алексея Леонидовича Кудрина, Алексея Борисовича Миллера, Владимира Владимировича Путина, Анатолия Борисовича Чубайса.

[2] Фактическая информация о деятельности Ленсовета XXI созыва дается по следующему изданию: Автобиография Петербургского горсовета (Ленсовета XXI созыва). – СПб: Издательство Александра Сазанова, Редакционно-издательская фирма «Роза мира», 2005.

[3] Как сказал бы Л.Н.Гумилев, общим свойством народных депутатов того созыва была «пассионарность».

[4] Забавно, насколько лидеры государства в то время были оторваны от идеологического умонастроения населения, в том числе членов партии. В своих воспоминаниях Н.А.Рыжков пишет, что он успокаивал М.С.Горбачёва, обеспокоенного результатами выборов 1989 года на съезд народных депутатов СССР, тем, что среди народных избранников более 80% членов коммунистической партии СССР, так что «ничего страшного не может произойти».

[5] По нашему мнению, беда нашего молодого государства состоит в том, что демократические институты не «вырастали снизу», а «спускались сверху». Понятно, что местное самоуправление, партийное строительство должно возникать и развиваться на принципах самоорганизации граждан. В противном случае, вместо местного самоуправления возникает новый уровень государственной власти, а вместо массовых партийных организаций «карманные партии».

[6] Отметим, что образовательный и интеллектуальный ценз народных депутатов Ленсовета XXI созыва был высок. Бытовавшее и бытующее представление о депутатах Ленсовета, как пришедших в Мариинский дворец «митинговых болтунов в ковбойках и кроссовках» разбивается о такой, может быть, для кого-то неожиданный факт – почти треть народных избранников, а именно, 112 из383 избранных депутатов обладало степенями докторов и кандидатов наук.

[7] Отметим примечательный случай признания результатов выборов недействительными: кандидат в депутаты К. на встречах с избирателями раздавал талоны на право покупки обуви –женских сапог. Сейчас такой неявный подкуп может показаться странным, но в то время тотального отсутствия приличной обуви такая «избирательная технология» была признана незаконной.

[8] Можно назвать наиболее эффективно работавшие комиссии: по итогам приватизации, по расследованию деятельности руководства ПСМО «ЛенГЭСС». Последняя комиссия сделала вывод, что в тех экономических и экологических условиях продолжение строительства дамбы нецелесообразно и, кроме того, в деятельности руководства объединения были выявлены многочисленные хозяйственные и финансовые злоупотребления. В результате решением Ленсовета строительство было приостановлено, а средства, выведенные в зарубежные банки, были возвращены в бюджет города.

[9] Продажа продуктов питания по талонам (карточкам) была отменена лишь в мае 1992 г.

[10] Отметим, что Советы, как уже указывалось выше, были лишь формальной инстанцией для легализации решений партийных органов, при том что их полномочия не были конституционно обоснованны. Лишь в 1977 году появилась приснопамятная 6 статья Конституции СССР с невнятным государственно-правовым содержанием, устанавливающая руководящую роль КПСС.

[11] Здесь и далее, употребляя объединительное «депутаты» применительно к Ленсовету XXI созыва, мы имеем в виду позицию представительного большинства, что не означало существования полного единогласия при принятии решений: почти по каждому вопросу, особенно политическому, обозначалось депутатское меньшинство, настойчиво и принципиально отстаивающее свои позиции.

[12] Представляется, что корни, выраженной в данном проекте политико-правовой позиции А.А.Собчака (а, впрочем, и Ю.М. Лужкова, недаром они назвались мэрами), надо искать в восприятии Ленинграда (и Москвы) не как государство-подобного территориального образования – будущего субъекта РФ, а как города, которому положено иметь не правотворческий орган государственной власти, а городской Совет, занимающийся городским хозяйством – орган местного управления.
Отметим, что уже после 1994 года избрания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Собчак, будучи мэром Санкт-Петербурга, настаивал на своём понимании статуса Санкт-Петербурга, называя законодательный (представительный) орган государственной власти Санкт-Петербурга «Городским Собранием».
Необходимо заметить, что подобная позиция оказалась чрезвычайно живучей. И сегодня некоторые политики и учёные, «призывая» к унитаризму, не хотят признавать право субъектов РФ на создание нормативных правовых актов в форме законов, и уж всеми правоведами отмечается, что сферы общественных отношений, по которым субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование, сжимаются со временем в результате федерального правового регулирования как «шагреневая кожа».

[13] В среде учёных и юристов-практиков и по сей день ведётся дискуссия о мере подробности регулирования административных процедур. Казалось бы, именно тщательная пошаговая регламентация деятельности чиновников позволяет поставить барьер коррупционным проявлениям. Однако опыт правоприменения показывает тщетность такого подхода. По нашему мнению, только установленная свобода в выборе полномочных решений вкупе с социальной ответственностью государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, позволит «уберечь» государство от коррупции..

[14] Интересно, что тема «сохранения единства городского хозяйства» зазвучала в новом контексте уже после принятия Конституции Российской Федерации вследствие внесения «поправки Лужкова, Шишлова, Бабурина» в положения федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новые положения определяли особенности местного самоуправления в городах федерального значения. В Санкт-Петербурге депутаты Законодательно собрания Санкт-Петербурга смогли «уйти» от образования общегородского органа местного самоуправления, но они «пошли» и дальше, отказавшись от районного территориального деления для организации местного самоуправления и создав 111(!) муниципальных образований, сославшись на необходимость сохранения единства городского хозяйства и «приближения» органов местного самоуправления к населению города.

[15] Ленсовет всегда стоял на принципе неукоснительного выполнения приватизационного законодательства, несмотря на то, что у депутатов существовала собственная правовая позиция, отличная от чубайсовской, выраженная в соответствующем обращении к Верховному Совету РСФСР (1992 г.)

[16] Возможно уместно заметить, что в соответствии с действующей на тот момент Конституцией: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для … роспуска, либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, в противном случае они прекращаются немедленно».

[17] По мнению социологов 70% сотрудников государственной власти, работающих до перестройки, сохранили свои должностные места, либо осуществили карьерный рост.


 Обсудить эту статью на форуме - Discuss this article in the forum








free counters



Сайты
депутатов
Ленсовета

20 лет
парламентаризма


Михаил Горный

Сергей Павлов

Александр Сазанов

Виктор Сенин

Лев Семашко

Александр Сунгуров

Георгий Трубников

Павел Цыпленков